国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见

日期:2019-09-10编辑作者:公司简介

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见

牧区在我国经济社会发展大局中具有重要的战略地位。党中央、国务院历来高度重视牧区工作,在不同历史时期都对牧区工作作出重要决策和部署,并不断加大支持力度。在各族干部群众的共同努力下,牧区经济社会发展取得重大成就。但是,由于自然、地理、历史等原因,牧区发展仍然面临不少特殊的困难和问题,欠发达地区的状况仍然没有根本改变,已成为经济社会发展的薄弱环节。为促进牧区又好又快发展,现提出以下意见:

国发〔2011〕17号

一、重要意义与基本方针

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

充分认识促进牧区发展的重要意义。目前,我国牧区主要包括13个省,牧区面积占全国国土面积的40%以上。草原是我国面积最大的陆地生态系统,牧区是主要江河的发源地和水源涵养区,生态地位十分重要。草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业,是牧民收入的主要来源,是全国畜牧业的重要组成部分。牧区矿藏、水能、风能、太阳能等资源富集,旅游资源丰富,是我国战略资源的重要接续地。牧区多分布在边疆地区和少数民族地区,承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务。促进牧区又好又快发展,是加强草原生态保护与建设,构建国家生态安全屏障的迫切需要;是转变草原畜牧业发展方式,增加牧民收入的现实选择;是缩小区域发展差距,全面实现小康社会目标的必然要求;是让各族群众共享改革发展成果,促进民族团结和边疆稳定的战略举措。

牧区在我国经济社会发展大局中具有重要的战略地位。党中央、国务院历来高度重视牧区工作,在不同历史时期都对牧区工作作出重要决策和部署,并不断加大支持力度。在各族干部群众的共同努力下,牧区经济社会发展取得重大成就。但是,由于自然、地理、历史等原因,牧区发展仍然面临不少特殊的困难和问题,欠发达地区的状况仍然没有根本改变,已成为经济社会发展的薄弱环节。为促进牧区又好又快发展,现提出以下意见:

加快牧区又好又快发展是一项重大而紧迫的任务。改革开放特别是实施西部大开发战略以来,牧区生态建设大规模展开,草原畜牧业发展方式逐步转变,基础设施建设步伐加快,牧民生活水平显着提高,城乡面貌发生可喜变化,牧区发展已经站在新的历史起点上。同时必须清醒地看到,草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制,草原畜牧业粗放型增长方式难以为继,牧区基础设施建设和社会事业发展欠账较多,牧民生活水平的提高普遍滞后于农区,牧区仍然是我国全面建设小康社会的难点。必须进一步增强责任感和紧迫感,站在全局和战略的高度,采取更加有力的政策措施,支持牧区经济社会又好又快发展。

一、重要意义与基本方针

进一步明确牧区发展的基本方针。草原既是牧业发展重要的生产资料,又承载着重要的生态功能。长期以来,受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产的影响,强调草原的生产功能,忽视草原的生态功能,由此造成草原长期超载过牧和人畜草关系持续失衡,这是导致草原生态难以走出恶性循环的根本原因。必须认识到,只有实现草原生态良性循环,才能为草原畜牧业可持续发展奠定坚实基础,也才能满足建设生态文明的迫切需要。随着我国综合国力日益增强,农牧业综合生产能力不断提升,已经有条件更好地处理草原生态、牧业生产和牧民生活的关系。在新的历史条件下,牧区发展必须树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针,走出一条经济社会又好又快发展新路子。

充分认识促进牧区发展的重要意义。目前,我国牧区主要包括13个省的268个牧区半牧区县,牧区面积占全国国土面积的40%以上。草原是我国面积最大的陆地生态系统,牧区是主要江河的发源地和水源涵养区,生态地位十分重要。草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业,是牧民收入的主要来源,是全国畜牧业的重要组成部分。牧区矿藏、水能、风能、太阳能等资源富集,旅游资源丰富,是我国战略资源的重要接续地。牧区多分布在边疆地区和少数民族地区,承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务。促进牧区又好又快发展,是加强草原生态保护与建设,构建国家生态安全屏障的迫切需要;是转变草原畜牧业发展方式,增加牧民收入的现实选择;是缩小区域发展差距,全面实现小康社会目标的必然要求;是让各族群众共享改革发展成果,促进民族团结和边疆稳定的战略举措。

二、总体要求

加快牧区又好又快发展是一项重大而紧迫的任务。改革开放特别是实施西部大开发战略以来,牧区生态建设大规模展开,草原畜牧业发展方式逐步转变,基础设施建设步伐加快,牧民生活水平显著提高,城乡面貌发生可喜变化,牧区发展已经站在新的历史起点上。同时必须清醒地看到,草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制,草原畜牧业粗放型增长方式难以为继,牧区基础设施建设和社会事业发展欠账较多,牧民生活水平的提高普遍滞后于农区,牧区仍然是我国全面建设小康社会的难点。必须进一步增强责任感和紧迫感,站在全局和战略的高度,采取更加有力的政策措施,支持牧区经济社会又好又快发展。

指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,牢固树立生态优先理念,以加快转变经济发展方式为主线,以保障改善民生为根本出发点和落脚点,进一步解放思想、锐意创新,进一步加大投入、强化支持,着力加强草原生态保护建设,实现生态良性循环;着力转变草原畜牧业发展方式,积极发展现代草原畜牧业;着力促进牧区经济全面发展,开辟牧民增收和就业新途径;着力增强基本公共服务能力,不断提高广大牧民物质文化生活水平,努力把牧区建设成为生态良好、生活宽裕、经济发展、民族团结、社会稳定的新牧区。

进一步明确牧区发展的基本方针。草原既是牧业发展重要的生产资料,又承载着重要的生态功能。长期以来,受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产的影响,强调草原的生产功能,忽视草原的生态功能,由此造成草原长期超载过牧和人畜草关系持续失衡,这是导致草原生态难以走出恶性循环的根本原因。必须认识到,只有实现草原生态良性循环,才能为草原畜牧业可持续发展奠定坚实基础,也才能满足建设生态文明的迫切需要。随着我国综合国力日益增强,农牧业综合生产能力不断提升,已经有条件更好地处理草原生态、牧业生产和牧民生活的关系。在新的历史条件下,牧区发展必须树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针,走出一条经济社会又好又快发展新路子。

基本原则。

二、总体要求

——坚持生态优先,协调发展。把草原生态保护建设作为牧区发展的切入点,加大生态工程建设力度,建立草原生态保护长效机制,积极转变草原畜牧业发展方式,大力培育特色优势产业,促进牧区经济与人口、资源、环境协调发展。

指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,牢固树立生态优先理念,以加快转变经济发展方式为主线,以保障改善民生为根本出发点和落脚点,进一步解放思想、锐意创新,进一步加大投入、强化支持,着力加强草原生态保护建设,实现生态良性循环;着力转变草原畜牧业发展方式,积极发展现代草原畜牧业;着力促进牧区经济全面发展,开辟牧民增收和就业新途径;着力增强基本公共服务能力,不断提高广大牧民物质文化生活水平,努力把牧区建设成为生态良好、生活宽裕、经济发展、民族团结、社会稳定的新牧区。

——坚持以人为本,改善民生。把提高广大牧民的物质文化生活水平摆在更加突出的重要位置,着力解决人民群众最现实、最直接、最紧迫的民生问题,大力改善牧区群众生产生活条件,加快推进基本公共服务均等化,让广大牧民共享改革发展的成果。

基本原则。

——坚持因地制宜,分类指导。遵循自然、经济和社会发展规律,根据各类牧区不同的资源环境条件,科学确定各自的生态保护模式和产业发展重点。针对全国牧区发展不平衡的特点,分别采取有针对性的政策措施,重点加强对困难地区和薄弱环节工作的指导。

——坚持生态优先,协调发展。把草原生态保护建设作为牧区发展的切入点,加大生态工程建设力度,建立草原生态保护长效机制,积极转变草原畜牧业发展方式,大力培育特色优势产业,促进牧区经济与人口、资源、环境协调发展。

——坚持深化改革,扩大开放。以稳定和完善草原承包经营制度为重点,落实基本草原保护制度,健全草原畜牧业市场化、专业化发展和生态补偿机制,深化牧区农村综合改革,逐步建立有利于牧区科学发展的体制机制。统筹牧区与农区发展,加强与其他地区的良性互动,努力扩大对外开放,为牧区发展注入新的活力。

——坚持以人为本,改善民生。把提高广大牧民的物质文化生活水平摆在更加突出的重要位置,着力解决人民群众最现实、最直接、最紧迫的民生问题,大力改善牧区群众生产生活条件,加快推进基本公共服务均等化,让广大牧民共享改革发展的成果。

——坚持中央支持,地方负责。根据牧区特殊重要的战略地位和特殊困难,中央加大支持力度,实施特殊的强牧惠牧政策。促进牧区发展的主要责任在地方,地方各级政府要切实负起责任,调动广大牧民和各方面的积极性,促进牧区又好又快发展。

——坚持因地制宜,分类指导。遵循自然、经济和社会发展规律,根据各类牧区不同的资源环境条件,科学确定各自的生态保护模式和产业发展重点。针对全国牧区发展不平衡的特点,分别采取有针对性的政策措施,重点加强对困难地区和薄弱环节工作的指导。

发展目标。

——坚持深化改革,扩大开放。以稳定和完善草原承包经营制度为重点,落实基本草原保护制度,健全草原畜牧业市场化、专业化发展和生态补偿机制,深化牧区农村综合改革,逐步建立有利于牧区科学发展的体制机制。统筹牧区与农区发展,加强与其他地区的良性互动,努力扩大对外开放,为牧区发展注入新的活力。

黄大仙免费资料大全,——到2015年,基本完成草原承包和基本草原划定工作,初步实现草畜平衡,草原生态持续恶化势头得到遏制;草原畜牧业良种覆盖率、牲畜出栏率和防灾减灾能力明显提高;特色优势产业初具规模,牧区自我发展能力增强;基本实现游牧民定居,生产生活条件明显改善,基本公共服务供给能力和可及性明显提高,人畜共患病得到基本控制;贫困人口数量显着减少,牧民收入增幅不低于本省农民收入增幅,牧区与农区发展差距明显缩小。

——坚持中央支持,地方负责。根据牧区特殊重要的战略地位和特殊困难,中央加大支持力度,实施特殊的强牧惠牧政策。促进牧区发展的主要责任在地方,地方各级政府要切实负起责任,调动广大牧民和各方面的积极性,促进牧区又好又快发展。

——到2020年,全面实现草畜平衡,草原生态步入良性循环轨道;草原畜牧业向质量效益型转变取得重大进展,牧区经济结构进一步优化;牧民生产生活条件全面改善,基本公共服务能力达到本省平均水平;基本消除绝对贫困现象,牧民收入与全国农民收入的差距明显缩小,基本实现全面建设小康社会目标。

发展目标。

三、加强草原生态保护建设,提高可持续发展能力

——到2015年,基本完成草原承包和基本草原划定工作,初步实现草畜平衡,草原生态持续恶化势头得到遏制;草原畜牧业良种覆盖率、牲畜出栏率和防灾减灾能力明显提高;特色优势产业初具规模,牧区自我发展能力增强;基本实现游牧民定居,生产生活条件明显改善,基本公共服务供给能力和可及性明显提高,人畜共患病得到基本控制;贫困人口数量显著减少,牧民收入增幅不低于本省农民收入增幅,牧区与农区发展差距明显缩小。

做好基本草原划定和草原功能区划工作。把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置。加快制定基本草原保护条例,依法推进基本草原划定,落实基本草原保护制度,到2015年基本草原划定面积达到本地草原面积的80%。根据全国主体功能区规划,加快草原功能区划工作。青藏高原中西部、新疆帕米尔高原和准噶尔盆地、河西走廊、内蒙古西部等地区,坚持生态保护为主,以禁牧为主要措施,促进草原休养生息;青藏高原东部、内蒙古中部、新疆天山南北坡、黄土高原等地区,坚持生态优先、保护和利用并重,严格以水定草、以草定畜,适度发展草原畜牧业;内蒙古东部、东北三省西部、河北坝上、新疆伊犁和阿勒泰山地等地区,坚持保护、建设和利用并重,加大建设力度,全面推行休牧和划区轮牧,实现草畜平衡。

——到2020年,全面实现草畜平衡,草原生态步入良性循环轨道;草原畜牧业向质量效益型转变取得重大进展,牧区经济结构进一步优化;牧民生产生活条件全面改善,基本公共服务能力达到本省平均水平;基本消除绝对贫困现象,牧民收入与全国农民收入的差距明显缩小,基本实现全面建设小康社会目标。

加大草原生态保护工程建设力度。坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合,全面加强草原生态建设。加大天然草原退牧还草工程实施力度,完善建设内容,科学合理布局草原围栏,加快重度退化草原的补播改良,提高中央投资补助标准,取消县及县以下资金配套。加强内蒙古中东部、河北坝上等京津风沙源区的草地治理,加大投入力度。启动草原自然保护区建设工程,对具有代表性的草原类型、珍稀濒危野生动植物以及具有重要生态功能和经济科研价值的草原进行重点保护。继续加强三江源、青海湖流域、甘南黄河水源补给区等地区草原生态建设。加快编制实施科尔沁退化草地治理、甘孜高寒草地生态修复、伊犁河谷草地保护等重点草原生态保护建设工程规划,恢复和提高水源涵养、水土保持和防风固沙能力。

三、加强草原生态保护建设,提高可持续发展能力

建立草原生态保护补助奖励机制。坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合,实施禁牧补助和草畜平衡奖励,保障牧民减畜不减收,充分调动牧民保护草原的积极性。从2011年起,在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省,全面建立草原生态保护补助奖励机制。对生存环境恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原,实行禁牧封育,中央财政按照每亩每年6元的测算标准对牧民给予禁牧补助,5年为一个补助周期;对禁牧区域以外的可利用草原,根据草原载畜能力,确定草畜平衡点,核定合理的载畜量,中央财政对未超载的牧民按照每亩每年1.5元的测算标准给予草畜平衡奖励。补助奖励政策实行目标、任务、责任、资金“四到省”机制,由各省组织实施,补助奖励资金要与草原生态改善目标挂钩,地方可按照便民、高效的原则探索具体发放方式。建立绩效考核和奖励制度,落实地方政府责任。

做好基本草原划定和草原功能区划工作。把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置。加快制定基本草原保护条例,依法推进基本草原划定,落实基本草原保护制度,到2015年基本草原划定面积达到本地草原面积的80%。根据全国主体功能区规划,加快草原功能区划工作。青藏高原中西部(含三江源、青海湖流域)、新疆帕米尔高原和准噶尔盆地、河西走廊、内蒙古西部等地区,坚持生态保护为主,以禁牧为主要措施,促进草原休养生息;青藏高原东部、内蒙古中部、新疆天山南北坡、黄土高原等地区,坚持生态优先、保护和利用并重,严格以水定草、以草定畜,适度发展草原畜牧业;内蒙古东部、东北三省西部、河北坝上、新疆伊犁和阿勒泰山地等地区,坚持保护、建设和利用并重,加大建设力度,全面推行休牧和划区轮牧,实现草畜平衡。

强化草原监督管理。按照机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力的要求,进一步加强草原监管工作。落实草原动态监测和资源调查制度,每年进行动态监测,每5年开展一次草原资源全面调查。加强草原基础设施管护,保护草原生态建设成果。严格草原执法监督,加强草原征占用管理,依法查处非法征占用、乱开滥垦、乱采滥挖及其他侵占破坏草原的案件,及时纠正违反禁牧和草畜平衡管理规定的行为。严格草原植被恢复费征收和管理。在牧区半牧区县健全草原监理机构,加强执法队伍建设,保障工作经费,改善工作条件。

加大草原生态保护工程建设力度。坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合,全面加强草原生态建设。加大天然草原退牧还草工程实施力度,完善建设内容,科学合理布局草原围栏,加快重度退化草原的补播改良,提高中央投资补助标准,取消县及县以下资金配套。加强内蒙古中东部、河北坝上等京津风沙源区的草地治理,加大投入力度。启动草原自然保护区建设工程,对具有代表性的草原类型、珍稀濒危野生动植物以及具有重要生态功能和经济科研价值的草原进行重点保护。继续加强三江源、青海湖流域、甘南黄河水源补给区等地区草原生态建设。加快编制实施科尔沁退化草地治理、甘孜高寒草地生态修复、伊犁河谷草地保护等重点草原生态保护建设工程规划,恢复和提高水源涵养、水土保持和防风固沙能力。

四、加快转变发展方式,积极发展现代草原畜牧业

建立草原生态保护补助奖励机制。坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合,实施禁牧补助和草畜平衡奖励,保障牧民减畜不减收,充分调动牧民保护草原的积极性。从2011年起,在内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省,全面建立草原生态保护补助奖励机制。对生存环境恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原,实行禁牧封育,中央财政按照每亩每年6元的测算标准对牧民给予禁牧补助,5年为一个补助周期;对禁牧区域以外的可利用草原,根据草原载畜能力,确定草畜平衡点,核定合理的载畜量,中央财政对未超载的牧民按照每亩每年1.5元的测算标准给予草畜平衡奖励。补助奖励政策实行目标、任务、责任、资金“四到省”机制,由各省组织实施,补助奖励资金要与草原生态改善目标挂钩,地方可按照便民、高效的原则探索具体发放方式。建立绩效考核和奖励制度,落实地方政府责任。

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